Desenvolvimento: lista de dúvidas

Há mais de vinte anos que lido com as questões da ajuda para o desenvolvimento e vivo sobretudo entre profissionais de desenvolvimento; e cada vez tenho menos certezas relativamente a essa ajuda e à questão do desenvolvimento em geral. Sinceramente.

Como já disse aqui uma vez, tenho um certo medo de ser mal compreendido nas minhas críticas ao trabalho de desenvolvimento, porque tenho medo de que arrumem as minhas críticas num saco onde eu não as quero ver arrumadas, onde elas realmente não pertencem – o da crítica fácil e infundada à “inutilidade” desse trabalho. Tenho medo, sobretudo, de que as vejam como proposta de redução ou até de supressão da ajuda para o desenvolvimento, que não são de modo algum, e deixo claro que não é isso que eu defendo. Eu acho não só que a ajuda para o desenvolvimento deve continuar como até que ela deve aumentar.

Ainda assim, resolvi fazer uma pequena lista das dúvidas que tenho em relação a certos aspectos do trabalho de desenvolvimento tal como ele se faz agora. Ora, como é realmente uma lista de dúvidas, o texto toma às vezes a forma de diálogo comigo próprio, em que me recordo de que o assunto em questão se pode ver de várias maneiras, às vezes opostas. Acho que ainda não escrevi aqui na Travessa nenhum texto tão hesitante como este. Se o diálogo e as críticas são sempre desejados, em relação a este texto são-no dez vezes mais.

Evidentemente, quando uma pessoa se lança numa conversa assim, a primeira coisa a fazer é definir desenvolvimento. Para muita gente, é, aliás, esta a primeira problemática do desenvolvimento – se calhar, não falamos todos da mesma coisa quando falamos de desenvolvimento… A minha opinião é que, no geral, falamos todos da mesma coisa quando falamos de desenvolvimento e que não há grande necessidade de me lançar numa grande discussão do conceito. Quando se fala de países desenvolvidos e de países menos desenvolvidos, tem-se, normalmente, uma ideia relativamente clara do que os distingue. Ainda assim, e por via das dúvidas, podemos assentar que, quando falo aqui de desenvolvimento, falo essencialmente dos indicadores que usa, por exemplo, o PNUD no seu índice de desenvolvimento humano: saúde (incluindo esperança de vida), educação e dinheiro para gastos. Ou seja, acho que se pode definir desenvolvimento como uma vida mais longa, mais cómoda, mais desafogada…

Para terminar esta nota introdutória, quero também deixar claro que só tenho experiência concreta de dois países receptores de ajuda, Moçambique e a Bolívia, e é bem possível que algumas dúvidas que tenho digam mais directamente respeito a esses países do que à generalidade dos países em desenvolvimento. Pode bem ser…

Queimar etapas? O dinheiro e o tempo necessários ao desenvolvimento
Como já referi aqui uma vez, muito de fugida, um dos obstáculos ao desenvolvimento dos países pobres é a assustadora falta de dinheiro de que sofrem. É verdade que, muitas vezes, nem o pouco dinheiro que têm conseguem gastar, e muito menos ainda gastar bem gasto. É bem verdade que uma parte do dinheiro que se destina a melhorar a vida dos mais desfavorecidos não faz senão tornar mais confortável ainda, se não mesmo opulenta, a vida daqueles que não precisam para nada de ver a sua vida melhorada. É bem verdade isso tudo, mas também é bem verdade que o dinheiro todo, por mais bem gasto que seja, não chega para nada. Um dia gostava de ver contas bem feitas, com preços actualizados, do que custou o desenvolvimento dos países desenvolvidos. Foram muitas dezenas de anos, às vezes centenas, de investimento em várias coisas em que, em muitos países pobres, o investimento só agora começou há 30 ou 40 anos – ou, em países como Moçambique, ainda menos. Provavelmente, também nos países hoje desenvolvidos, uma grande parte do investimento se perdeu ou foi mal gasto. Mas, se foi, foi há tanto tempo que já ninguém se lembra disso.

Além disso, como toda a gente sabe, tempo é dinheiro. Não é só dinheiro que falta, é tempo também, nem que seja para conseguir gastar o dinheiro que, bem gasto e mal gasto, é preciso gastar para se ver desenvolvimento… Um dos princípios do trabalho de desenvolvimento é que se podem queimar etapas, porque o mundo está numa fase de desenvolvimento, precisamente, diferente daquela em que estava quando se desenvolveram os países hoje ricos. Sei lá, já não é preciso passar pela mala-posta para distribuir o correio e nem sequer montar linhas de telefone em todo o país, quando há Internet e telemóveis. Mas a mentalidade e o saber tecnico de uma grande parte da população de Moçambique são provavelmente muito semelhantes aos de uma grande parte da população de França ou da Alemanha há já muito tempo. E é capaz de não se conseguirem queimar as etapas todas de uma vez. Como diz uma amiga minha, primeiro é preciso que haja uma ou duas gerações sem fome; depois, umas quantas gerações com escola; depois, começa o desenvolvimento. Não há milagres. Não é caso de baixar os braços e desistir, nada disso, mas, muito provavelmente, não é com pressa que se apressa o desenvolvimento.

[Numa entrevista publicada na última edição de Udvikling, o jornal da Danida/MNE da Dinamarca, Joseph Hanlon critica violentamente as ONGs internacionais por estarem constantemente a mudar de estratégia, de programas e de enfoque, de maneira que nada do que fazem dura muito tempo. Na minha opinião, a impaciência e a inconstância no trabalho de desenvolvimento não se limita, infelizmente, às ONGs internacionais, mas é também característica de muitas ONGs dos países em vias de desenvolvimento e de muita cooperação bilateral e multilateral.]

Os mais pobres dos pobres? Grupos-alvo e eixos do trabalho de desenvolvimento
Uma problemática que está ligada a esta (estas problemáticas estão, aliás, todas tão interligadas que esta separação em secções é bastante artificial…) é a questão de quem devem ser os beneficiários da ajuda ao desenvolvimento e de quem deve ser o motor e o eixo desse desenvolvimento. Até agora, e sob diversas designações, têm-se definido as camadas mais desfavorecidas da população como grupo-alvo da ajuda. Moralmente, não tenho nada contra, não posso ter nada contra. Mas duvido que seja uma boa estratégia de desenvolvimento. A classe média, no caso concreto dos países em vias de desenvolvimento, é mínima e é tão mais rica do que a classe pobre que parece, obviamente, imoral ajudá-la a ela, mas é muito provavelmente ela o único motor possível de desenvolvimento, porque é a classe com visão de futuro e mentalidade de investimento. Parece-me que desenvolvimento foi sempre sinónimo, onde se deu, de crescimento da classe média.

O mesmo em relação à questão do desenvolvimento assente na agricultura. Como mo recordava há relativamente pouco tempo um conhecido meu (agrónomo e técnico de desenvolvimento, para não pensarem que estava, com a afirmação, a defender algum interesse pessoal...) não há prova nenhuma de que possa haver algum desenvolvimento alicerçado no sector primário, sobretudo não industrializado – nunca houve, em lado nenhum do mundo… Desenvolvimento significou sempre, onde ele se deu, uma redução enorme da percentagem de pessoas a trabalhar no sector primário, com movimentações enormes de populações do campo para a cidade e com enormes problemas imediatos que depois se foram resolvendo… Voltamos ao mesmo: Num país como Moçambique, o chamado sector familiar (agricultura sobretudo de subsistência, com venda de alguns excedentes) abarca uns 80% da população, e é, precisamente, a população mais pobre – ou a esmagadora maioria da população mais pobre. Se a prioridade no apoio a esse sector se justificar com argumentos de ordem moral, é difícil não a aceitar. Mas daí a fazer desse sector o pólo de desenvolvimento, como é actualmente a estratégia oficial do governo, vai um passo de gigante… Agora, evidentemente, quando 80% da população vive da agricultura de subsistência, o desenvolvimento tem também forçosamente de passar pela melhoria efectiva das condições de vida de toda essa gente, mesmo que não se acredite nesse sector como “pólo de desenvolvimento”. Porque não deve haver verdadeiro desenvolvimento de um país sem haver melhoria das condições de vida da maioria da sua população. Além disso, há de facto possibilidade de melhorar os sectores primários dos países do terceiro mundo e de lhes dar um papel muito importante no desenvolvimento desses países, mas provavelmente não é essencialmente através de apoios directos a esses sectores, pelo menos nas formas mais tradicionais, mas antes desenvolvendo a educação, o ambiente de negócios e o sistema jurídico, tomando medidas proteccionistas, quando necessário, e, como cada vez mais gente vem defendendo, acabando com o proteccionismo nos países ricos e alterando algumas regras viciadas do jogo do comércio internacional.

Outra questão sobre a qual os estrategas do desenvolvimento se devem interrogar é se é a educação escolar mínima para todos que deve constituir a prioridade neste momento. Ao que sei, parece evidente à esmagadora maioria das pessoas que se interessam por desenvolvimento (e eu concordo completamente!) que a educação escolar é, no geral, uma condição essencial para o desenvolvimento. Provavelmente, é até a única condição essencial. A ideia de que o desenvolvimento pode assentar em recursos outros que não os recursos humanos nunca me convenceu muito, até porque alguns dos países mais desenvolvidos não têm nem nunca tiveram recursos naturais e alguns dos países mais ricos em recursos naturais continuam por desenvolver… A educação escolar, isso sim, parece ser um dos factores que melhor permite explicar o surgimento do desenvolvimento onde ele aconteceu. Mas não sei até que ponto a ânsia de dar imediatamente escolaridade primária a toda a gente é a melhor maneira de estabelecer as bases para um sistema de educação que venha efectivamente a funcionar e a gerar desenvolvimento sustentável. Talvez seja melhor pensar em menos e melhor educação, numa primeira fase, para que o sistema se possa reproduzir de uma forma mais sólida. Mas, é claro, insinua-se sempre a questão moral: a fazer-se como eu acabo de sugerir que talvez seja melhor, quem serão os eleitos e os preteridos – e com que critérios?

Sol na eira e chuva no nabal? Desenvolvimento com tradições, contradições de algum desenvolvimento
Já uma vez aflorei aqui o assunto. Há muito quem defenda que o desenvolvimento passa pela defesa de direitos colectivos, como o direito a conservar (ou mesmo a revitalizar) a sua cultura e as instituições tradicionais, mas eu duvido muito disto. O que a História me diz é que o desenvolvimento se deu, onde ele existe, sempre contra as tradições e as instituições tradicionais que são, na quase generalidade dos casos, retrógradas e preservadoras de desigualdades e de uma mentalidade antiprogresso. É contraditório, na minha opinião, defender ao mesmo tempo uma ideia moderna de cidadania e defender instituições não cidadãs como as instituições de base étnica. Casos há em que se vai contra os princípios democráticos que se diz defender ao pretender-se que a “democracia” seja tanta que se dê às comunidades o direito de resolverem elas próprias os seus problemas à revelia da lei do país. Desconfio muitas vezes que há debaixo desta defesa, para os outros, de algo que os países desenvolvidos nunca aceitariam para eles próprios, uma grande dose de paternalismo, assente, disso não tenho dúvidas, nas melhores intenções. Mas, como sugere o título desta secçãozinha, não se pode ter, ao mesmo tempo, a manteiga e o dinheiro que ela custou. Não quero dizer que deva ser à bruta o combate das tradições. Já se fez assim à bruta, e sempre com maus resultados. A estratégia tem de ser outra, mais comedida, talvez, porque as tradições têm, nestes países, força suficiente para serem encaradas como adversários de respeito. Mas não é aceitando que os curandeiros são “médicos tradicionais” que se aumenta a esperança de vida, nem aceitando que a justiça dos caciques tem o mesmo valor que a do Estado que se instaura um verdadeiro sistema jurídico. E et cetera, et cetera, que eu não quero maçar-vos muito com exemplos. O que eu digo é que a escolha é, em última análise, entre olhar para a frente ou olhar para trás.

As pessoas sabem o que querem e têm boas ideias? Democracia forte e desenvolvimentoUma ideia que está suficientemente na moda para servir de base teórica ao trabalho de muitas agências de desenvolvimento é que há uma relação positiva entre democracia local forte e desenvolvimento. É verdade que, embora a relação entre democracia e desenvolvimento continue a ser polémica, há cada vez mais trabalho teórico a confirmar uma relação positiva entre uma e a outra coisa. Esse trabalho, porém, diz respeito a dados sobre economia e instituições económicas e políticas a níveis muito gerais, e não trata especificamente uma versão forte da democracia, assente na democracia local – que nem sequer é prevalecente nos países desenvolvidos. De facto, algumas vezes as propostas de democracia forte para os países em vias de desenvolvimento são tão avançadas que só existem nesses países em via de desenvolvimento e nunca nos países desenvolvidos. Também esta questão já aqui foi uma vez tratada. A democracia participativa local, por exemplo com conselhos consultivos aos níveis locais, que têm estatuto legal e capacidade de deliberar sobre a utilização de fundos locais de desenvolvimento, são uma dessas estruturas em que alguns países pobres se revelam mais “avançados” do que os países ricos. Isso contribui de facto para algum desenvolvimento ou se é uma forma de continuar a adiar a construção (lenta e difícil talvez, mas nem por isso menos necessária) de um estado suficientemente forte para assumir em todo o país as suas responsabilidades de fiscalização e prestação serviços? E que capacidade têm pessoas com pouca ou nenhuma educação formal de elaborar planos de desenvolvimento? Mesmo nos países com níveis mais elevados de educação, decisões desse tipo são deixadas aos técnicos dos sectores. [Se calhar, podemos congratular-nos por essas experiência de ultrademocracia na prática não funcionarem. Mas se calhar, não. Porque, não funcionando, são mais uma maneira torcida de legitimar o poder de quem o tem e que controla essas instâncias como controla tudo o resto.]

Profissionais do desenvolvimento? Desenvolver o quê, para quem?
E depois… Bom, depois há uma questão que eu me coloco a mim mesmo há muito tempo: a ajuda para o desenvolvimento não profissionalizada nunca deu resultados por aí além; cooperantes voluntários são pessoas normalmente com altos graus de empatia relativamente à população local e, seguramente, com as melhores intenções do mundo, mas nada disso resulta em grande eficácia. Os profissionais do desenvolvimento são, provavelmente, um pouco mais eficazes no seu trabalho. Mas, tanto uns como os outros, incluindo as elites educadas nacionais que vivem também da cooperação para o desenvolvimento, têm uma coisa em comum com as elites políticas que governam os países – estão completamente fora dos sistemas em cujo desenvolvimento trabalham: os seus filhos não usam as escolas do estado; as suas famílias não usam o sistema de saúde público; não têm farmas nem empresas comerciais, e, por conseguinte, nenhum dinheiro a ganhar nem a perder com o desenvolvimento agrícola e comercial, etc. Não têm, em resumo, interesse nenhum pessoal no desenvolvimento dos países em cujo desenvolvimento trabalham. O único interesse imediato que têm é manter bom-nome no meio das agências de desenvolvimento, para garantir trabalho futuro; e manter bom-nome significa, normalmente, não fazer muitas ondas… [Nesse sentido, pelo menos, não fazem grande sentido as críticas de neo-colonialismo aos profissionais da cooperação…]

Como terão sido as coisas nos países que se desenvolveram? Nunca arranjei nada nem ninguém que me conseguisse responder satisfatoriamente a esta pergunta simples, mas, com o que sei da história da Europa, por exemplo, sou tentado a pensar que o desenvolvimento veio sobretudo do investimento das pessoas na melhoria das estruturas que condicionavam as suas vidas. Não só, mas sobretudo. E não é isso que é natural?

Ajuda ao desenvolvimento? Sim!, mas… qual? A ajuda como possível perpetuadora da falta de investimento no desenvolvimento
Um dos efeitos perversos da ajuda ao desenvolvimento é que as elites dos países pobres, que vivem dessa ajuda, não só não precisam de desenvolver o país para manterem os seus níveis de riqueza como até se pode argumentar que têm, em última análise, interesse em que essa ajuda se perpetue…

A tendência actual da ajuda ao desenvolvimento é fazer cada vez mais apoio orçamental, isto é, transferir cada vez mais os fundos directamente para o orçamento geral dos estados que se ajudam, de modo a que sejam os governos nacionais a fazer a gestão desses fundos. O princípio de sujeição da ajuda às estratégias e modelos de desenvolvimento definidas pelos governos dos países em desenvolvimento, tal como definido na Declaração de Paris, é correcto, na minha opinião, mas não vem, na prática, resolver em nada o problema já velho de uma enorme percentagem dos fundos ficar retida nos níveis mais altos do sistema estatal, em vez de ser aplicada onde devia – para criar desenvolvimento. Por outro lado, o acesso a essas quantidades de dinheiro leva, pelos vistos, à cobiça – e ao roubo (a que agora, não sei por quê, se chama corrupção). É certo que a contrapartida do apoio orçamental directo deveria ser, segundo o espírito e a letra da Conferência de Paris, um aumento da exigência de prestação de contas, mas entramos aqui num terreno delicado e o facto é que, por razões várias, não há grandes consequências para os casos de más contas.

É claro, pode-se sempre argumentar, como faz Joseph Hanlon no seu último livro sobre desenvolvimento em Moçambique Há mais bicicletas – mas há desenvolvimento?, que o lado menos mau da “corrupção” é que, apesar de tudo, gera algum dinamismo económico… e claro nem toda a elite política dos países em vias de desenvolvimento é predadora, que obviamente há políticos desses países genuinamente interessados no desenvolvimento. [Quero deixar claro que ainda não li o livro de Hanlon, e estou a dizer isto com base em vários resumos que vi das propostas que Hanlon faz na obra.] Ainda assim, acho que um exercício interessante de reflexão é colocar-se seriamente a questão: o que se passaria realmente, de negativo e de positivo, se se cortasse a ajuda ao desenvolvimento tal como ela actualmente existe? E que formas radicalmente novas poderia haver de utilizar esse dinheiro?